Коллективная монография



страница1/11
Дата12.02.2017
Размер2.32 Mb.
Просмотров1706
Скачиваний0
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11



Актуальные вопросы стратегического планирования развития регионов на примере Забайкальского края

КОЛЛЕКТИВНАЯ МОНОГРАФИЯ

c:\users\kashurnikovati\desktop\монография гонин и др\1(4).jpg
Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный университет»



Актуальные вопросы стратегического планирования развития регионов на примере Забайкальского края
Коллективная монография

Под редакцией

канд. экон. наук, проф. В.Н. Гонина

Чита


ЗабГУ

2014
УДК

ББК

А
Утверждено и рекомендовано к изданию



решением редакционно-издательского совета ЗабГУ
Ответственный за выпуск

Рецензенты:

С.А. Городкова, д-р экон. наук, доцент, директор ЗИП СибУПК - Забайкальский институт предпринимательства – филиал Сибирского университета потребительской кооперации

Т.М. Лескова, д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой «Экономика» Забайкальского ИЖТ ИрГУПСД

А

Актуальные вопросы стратегического планирования развития регионов на примере Забайкальского края: коллективная монография / Под ред. канд. экон. наук, проф. В.Н. Гонина; Забайкал. гос. ун-т – Чита : ЗабГУ, 2014. – 221 с.

ISBN
В монографии представлены результаты исследований, отражающие вопросы теории и практики стратегического планирования территорий при инновационном развитии экономических систем. В качестве прикладного применения рассмотрен Забайкальский край. В монографии нашли отражение теоретические основы стратегического планирования, отражающие нормативную базу, различные схемы и сценарные подходы, а также механизмы реализации стратегических планов. Рассмотрены вопросы формирования стратегических программ развития территорий и их взаимосвязь с базовыми отраслями. В качестве такой взаимосвязи проиллюстрирована энергетическая стратегия Забайкальского края. Учтены региональные особенности и возможности диверсификации экономики края за счёт использования трансграничного положения и развития туристской отрасли. Приводится исследование по экономической безопасности в системе стратегического планирования регионального развития и учёт различных факторов, влияющих на экономическое развитие.

Монография базируется на материалах, наработанных авторами в процессе научных исследований при написании диссертаций.

Материалы монографии будут полезны преподавателям, научным работникам, специалистам промышленных предприятий, организаций и учреждений, а также студентам, магистрантам и аспирантам.

УДК

ББК


ISBN ЗабГУ, 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение...........................................................................................

5

Глава I.

Стратегическое планирование в Забайкальском крае как фактор территориального развития..................................................................



7

Глава II.

Формирование стратегических программ развития территорий и их взаимосвязь с развитием энергетики регионов на основе обоснования направлений развития мощностей и поддержки инновационной деятельности...........................................................................



61

2.1. Государственная энергетическая стратегия до 2030 года..

61

2.2. Региональная энергетическая стратегия Забайкальского края..............................................................................................

72

2.2.1. Основные направления развития электроэнергетики Забайкальского края......................................................

86

2.3. Методические подходы оценки эффективности инновационной деятельности развития региональных электроэнергетических систем......................................................................

93

Глава III.

Стратегическое планирование с учётом диверсификации экономики трансграничного региона за счет развития туристской отрасли.............................................................................................................



121

3.1. Текущее состояние развития туризма в Забайкальском крае с учетом особенностей, связанных с приграничным положением региона.................................................................

121

3.2. Кластерный подход в управлении внутренним и въездным туризмом.....................................................................................

140

3.3. Мультипликативные эффекты в туризме и их влияние на смежные отрасли экономики региона. Расчет суммарного вклада в ВРП от туризма и смежных отраслей.......................

147

Глава IV.

Экономическая безопасность в системе стратегического планирования........................................................................................................



165

4.1. Экономическая безопасность как составная часть национальной безопасности...........................................................................

166

4.2. Теневая экономика как фактор, негативно влияющий на уровень экономической безопасности.................................

169

4.3. Противодействие теневой экономике с целью повышения уровня экономической безопасности.........................

184

Заключение………………………………………………………

209

Библиографический список…………………………….

211

Сведения об авторах………………………………………...

220

Введение

Высшей школой экономики и предпринимательства, кафедрой экономики и бухгалтерского учёта, кафедрой экономики и управления на энергетических предприятиях Забайкальского государственного университета, институтом территориального планирования и управления в течение последних пятнадцати лет проводятся научные исследования в области управления экономическими системами, региональной экономики, инноваций. На базе ЗабГУ и его партнёров проводились научные конференции, семинары, круглые столы и встречи по данным направлениям научной деятельности.

Предлагаемая монография, которая подготовлена, в том числе и на основе проведённых исследований и представленных для апробации материалов на конференциях и семинарах, отражает основные результаты этих исследований и, прежде всего, группы авторов, представленных в данной монографии.

Авторы исходили из того, что Стратегия развития регионов должна вписываться в видение центра в плане пространственного и отраслевого развития, политики поддержания депрессивных и проблемных регионов. При этом регионы должны вырабатывать свою собственную позицию, чтобы реализовать свои потенциальные возможности для развития территорий с использованием всех активных центров как государственной власти, бизнес-сообществ, так и научной общественности. Мы исходили из того, что для этого должен быть сформирован механизм и выработаны инструментарии реализации особенно в отношении инновационного развития.

Монография включает в свой состав четыре главы.

Первая глава посвящена вопросам стратегического планирования Забайкальского края. Рассматривает подходы и документы, которые являются определяющими при перспективном планировании развития территории, возможные схемы и сценарии развития, а также механизмы реализации стратегических планов.

Так как развитие территорий взаимосвязано с развитием отраслей экономики региона, то вторая глава посвящена развитию такой базовой отрасли как энергетическая. В ней рассмотрены перспективы развития энергетики Забайкальского края до 2030 года во взаимосвязи с государственной энергетической стратегией. Приводятся авторские разработки по методическим подходам оценки эффективности инновационной деятельности развития региональных электроэнергетических систем.

Третья глава посвящена одному из перспективных направлений экономики развития Забайкальского края, а именно туристской отрасли. Авторами сделан обзор текущего состояние развития туризма в Забайкальском крае с учетом особенностей, связанных с приграничным положением региона. Использован кластерный подход в управлении внутренним и въездным туризмом. Рассмотрены мультипликативные эффекты в туризме и их влияние на смежные отрасли экономики региона. Произведён расчет суммарного вклада в ВРП от туризма и смежных отраслей.

Четвёртая глава посвящена вопросам экономической безопасности в системе стратегического планирования. Рассмотрены вопросы региональной безопасности как составляющей части национальной, в качестве одного из факторов влияния анализируется теневая экономика и противодействие теневой экономике с целью повышения экономической безопасности.
Авторский коллектив:

Буров В.Ю. (глава 4), Гонин В.Н. (введение, заключение, глава 2, общее редактирование), Кашурников А.Н. (глава 2), Кислощаев П.А. (глава 4), Монич И.П. (глава 3), Сокол-Номоконов Э.Н. (глава 1).



Глава I. Стратегическое планирование в Забайкальском крае как фактор территориального развития

Мезоуровневое стратегическое планирование давно и прочно вошло в практику деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления многих стран мира. Многообразие организационно-методических подходов к планированию и образов стратегических документов столь велико, что это может являться предметом отдельного сравнительного научного исследования.

Вместе с тем, в современной практике России распространены и формализованные подходы к мезуровневому стратегическому планированию, которые отчасти носят системный характер. Например, широкое распространение получили стратегические документы, посвященные развитию отдельных отраслей экономики и социальной жизни, а также стратегические документы развития территорий (регионов и муниципалитетов). Особое место в группе территориальных стратегий занимают документы целеполагания – стратегии развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и документы территориального планирования – схемы территориального планирования регионов и муниципальных районов и генеральные планы поселений.

В недавнем прошлом даже была предпринята попытка юридической формализации системных подходов к стратегическому планированию, которая выразилась в подготовке Минэкономразвития РФ проекта федерального закона о стратегическом планировании. В этом проекте впервые документы государственного стратегического планирования были систематизированы и иерархически выстроены. Дальнейшая судьба законопроекта неизвестна (в настоящее время законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и прошел этап первого чтения), но и задолго до его появления, упомянутые в нем стратегические документы регионов, были формализованы юридически. В частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации [1] регламентировал разработку документов планирования развития регионов начиная с 1998 года. Федеральный закон «Об электроэнергетике» [2] регламентировал порядок подготовки и содержание стратегических документов развития региональных электроэнергетических систем – схем развития электроэнергетики регионов. Аналогичные требования закреплены в законах и подзаконных актах, регламентирующих вопросы развития других инфраструктурных региональных подсистем.

Сложилась и реальная практика массового территориального планирования и практика подготовки территориальных и отраслевых стратегических документов развития регионов. Более того, в настоящее время практически завершен процесс подготовки и принятия первоначальных схем территориального планирования и стратегий развития все регионов России.

В связи с этим, представляет интерес сравнительное изучение подготовленных стратегических документов, на предмет выявления используемых научно – методических подходов к их разработке. Не менее интересно сопоставление содержания стратегических планов, подготовленных для различных регионов и выявление многообразия стратегических идей и векторов развития. Наконец, интерес представляют вопросы преемственности содержания и последовательность процесса развития в стратегических документах различных уровней.

Предметом нашего изучения стали стратегические планы Забайкальского края, поскольку авторы принимали большое участие в их подготовке, в частности, в подготовке документов территориального планирования края и его муниципальных образований.

Поскольку разработка стратегического документа целеполагания и документа территориального планирования регионального уровня была начата почти одновременно, их содержание формировалось в некоторой параллельной реальности различными авторскими коллективами.

Документ целеполагания был принят в форме закона Забайкальского края и назывался Закон Забайкальского края «О стратегических направлениях развития Забайкальского края на период до 2025 года и программе социально-экономического развития Забайкальского края на 2010 – 2014 годы» [3]. Закон подготавливался авторской группой при участии специалистов ФГБИНУ «Совет по изучению производительных сил».

Законом утверждались Стратегические направления развития Забайкальского края на период до 2025 года. Содержательно основные направления связывались с повышением качества жизни населения; экономическим ростом; рациональным природопользованием; развитием приграничного сотрудничества. При этом ведущим фактором признавался экономический рост. Его предполагалось обеспечить за счет: формирования горнорудных комплексов на основе минерально-сырьевых ресурсов края; транспортно – логистического и инфраструктурного развития края; развития агропромышленного комплекса; развития строительной индустрии; развития инновационной системы края.

Содержательно конкретизированными являлись два первых направления, однако, они были обусловлены интересами федеральных органов власти в развитии сырьевого и инфраструктурного потенциала края, как элемента общефедеральных инфраструктурных и производственных систем. Три последующих направления оставались более чем декларативными.

Также в документе в общих чертах определись центры опережающего экономического роста: Забайкальский территориальный горно-металлургический комплекс; Чарский территорально – промышленный комплекс; Торгово – промышленная зона пгт. Забайкальск; зона развития деревообрабатывающей промышленности; зона развития строительной индустрии; туристско – рекреационная зона «Алханай».

На основе указанных пионерных проектов были определены основные показатели социально-экономического развития и темпы их роста до 2025 года. В числе показателей были: рост численности населения на 9 тыс. человек; рост строительства жилой площади с 0,27 до 0,97 м2 на 1 человека; рост ВРП в 2,6 раза; рост доли инновационной продукции с 5 до 20 %; рост относительной производительности труда в 2,8 раза.

Исследуя данный документ в самом общем виде можно было определить его главные слабые стороны. Во-первых, стратегия строилась преимущественно на конъюнктурных проектах горнодобывающей отрасли. Проекты эти крайне длительные по реализации, с колоссальными инвестициями целиком зависимы от состояния мирового рынка цветных, драгоценных и редких металлов. Слабость проектов в том, что они не предполагают глубокого передела добываемого сырья и получения высокой добавленной стоимости. В результате основная выгода достается переработчикам, расположенным в других регионах, а экологические ущербы остаются в Забайкальском крае. Проекты очень локализованы. Все экономические преимущества получают три муниципальных района края: Газимуро – Заводский, Александрово – Заводский и Каларский. Проекты ресурсоемкие, требуется большое количество перемещаемых трудовых ресурсов, которых нет в рассматриваемых районах. Весьма показательно, что ГМК «Норильский никель» предполагает заморозить эти проекты на шестилетний срок в связи с трехкратным снижением мировой цены на молибден в 2012 году.

Во-вторых, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры направлено либо на реализацию крупных горных проектов либо на выполнение краем транзитных функций на путях к Дальнему Востоку и КНР. Указанные проекты реализуются федеральными органами власти с использованием центральных транспортных, энергетических и строительных компаний. Ресурсы края задействованы в этих проектах в минимальной степени. Соответственно их экономическое значение для края второстепенно. Для региональных потребностей данные элементы инфраструктуры не создают дополнительных эффектов (по крайней мере, в рамках предлагаемой стратегии).

Тем не менее, следует отметить, что данное стратегическое направление реализуется с переменным успехом усилиями федеральных органов государственной власти и государственными корпорациями. Например, завершается строительство «Южного хода» Забайкальской железной дороги с выходом на КНР; реализован проект строительства федеральной автодороги «Амур»; реализованы проекты в сфере энергообеспечения горнодобывающего комплекса юго-востока Забайкалья.

В-третьих, стратегия не предполагает пропорционального развития всей территории края. В ее основе заложен ущербный распределительный принцип, предполагающий изъятие значительной части налоговых поступлений с территорий приоритетного развития и их перераспределение на остальные территории края. Диспропорции в территориальном развитии не могут быть компенсированы третьим направлением – развитием сельского хозяйства.

Стратегия воспитывает потребительское поведение большей части муниципальных образований края – получателей региональных трансфертов. Это неизбежно ведет к социальной деградации активной части их населения.

Таким образом, указанную стратегию нельзя рассматривать в качестве документа стратегического планирования комплексного развития Забайкальского края.

После смены высшего руководства края в 2013 году были предприняты попытки подготовки Стратегии социально-экономического развития Забайкальского края до 2030 года [4].



Данный документ подготовлен органами государственной власти региона в соответствии с «Методическими рекомендациями по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Министерства регионального развития Российской Федерации» [5].

В процессе подготовки документа была организована процедура публичного обсуждения проекта, его основные положения докладывались на региональных совещаниях. В результате обсуждения проекта документы в него были внесены некоторые изменения и дополнения, тем не менее, он не стал менее уязвимым для критики. Остановимся не некоторых наиболее уязвимых, на наш взгляд, сторонах проекта стратегии.

В разделе «Конкурентный потенциал» оценка конкурентного потенциала не проведена. Отсутствуют сравнительные потенциальные показатели даже по сопредельным регионам Сибирского и Дальневосточного федеральных округов (несмотря на то, что аналогичные документы в этих регионах приняты). Отсутствует оценка влияния на глобальную конкуренцию региона трансграничных территорий Китая и Монголии, оказывающих существенное воздействие на экономику и социальное положение Забайкальского края. В разделе отсутствует оценка ресурсного потенциала территории, на которой собственно и должно строиться выявление конкурентных преимуществ.

SWOT – анализ проведен поверхностно, не выстроена матрица с весовыми значениями факторов развития. Оценка «внешних условий» не проведена как с точки зрения факторов межрегионального сотрудничества и разделения труда, так и с учетом международных факторов, весьма важных с учетом трансграничного положения края.

В документе использован сценарный подход, основанный на двух сценариях «инерционном» и «сбалансированного роста». Сущность структурных преобразований в сценарии сбалансированного роста прописано неявно, не обозначены основные инструменты развития, за исключения предложения о создания института «Корпорации развития Забайкальского края», область деятельности, которой также не обозначена с достаточной полнотой.

В миссии региональной стратегии довольно неуместным кажется положение о воздействии федеральных органов власти на «закрепление человеческого потенциала» или «интенсивное развитие агропромышленного комплекса с учетом конкурентных преимуществ территории», поскольку непонятно происхождение этих конкурентных преимуществ с сопредельными регионами (которых по существу нет). Кроме прочего в миссии не обозначен перевод экономики края на инновационный тип развития и уход от примата сырьевого сектора, что делает ее совершенно не актуальной.

Примечательно, что миссия стратегии плохо увязывается с целями и приоритетами развития края, изложенные в следующих разделах и с задачами стратегии, которые по существу в документе не сформулированы, Например как можно считать стратегической задачу исполнения «майских указов».

Далее стратегия определяет приоритеты развития социальной сферы края по основным отраслям этого сектора: образование, здравоохранение и т.д. и направлениям деятельности.

Собственно экономические механизмы обеспечения экономического роста рассматриваются в 10 разделе «Стратегия территориально-пространственного развития Забайкальского края».

На анализе данных разделов можно остановиться подробнее. Представляет безусловный интерес, обозначенный кластерно – парковый подход. Однако обоснованного предложения территориального размещения парковых образований в связи с их возможной специализацией, как и предложений по структурированию кластерных образований в документе нет.

Выделены зоны опережающего развития, которые представлены группами пионерных проектов, к реализации которых край уже приступил. Здесь хорошо уже то, что в стратегии осуществлен переход к зонам (территориям) развития от локальных «точек роста» – отдельных инвестиционных проектов.

В связи с этим предложены четыре зоны территориального развития, в соответствии с требованиями федерального законодательства, регламентирующего вопросы организации и деятельности этих инвестиционных инструментов.

Создание зон территориального развития предполагается (рис. 1):

Зона территориального развития № 1 на территории городского округа «Город Чита» и муниципальных районов «Читинский район», «Карымский район»:

численность населения на 1 января 2013 года – 366,59 тыс. чел.;

площадь территории – 32,4 тыс. кв. км;

схемы территориального планирования имеются.

На территории зоны предполагается реализация 18 инвестиционных проектов.

Зона территориального развития № 2 на территории городского округа «Город Петровск-Забайкальский» и муниципальных районов «Петровск – Забайкальский район», «Красночикойский район», «Хилокский район», «Улетовский район»:

численность населения на 1 января 2013 года – 105,32 тыс. чел.;

площадь территории – 68,29 тыс. кв. км;

схемы территориального планирования имеются.

На территории зоны предполагается реализация 24 инвестиционных проекта.

Зона территориального развития № 3 на территории муниципальных районов «Город Краснокаменск и Краснокаменский район», «Забайкальский район», «Приаргунский район»:

численность населения на 1 января 2013 года – 106,0 тыс. чел.;

площадь территории – 15,77 тыс. кв. км;

схемы территориального планирования имеются.

На территории зоны предполагается реализация 16 инвестиционных проектов.

Зона территориального развития № 4 на территории городского округа «Поселок Агинское», муниципальных районов «Агинский район», «Дульдургинский район», «Могойтуйский район»:

численность населения на 1 января 2013 года – 77,32 тыс. чел.;

площадь территории – 19,59 тыс. кв. км;

схемы территориального планирования имеются.

На территории зоны предполагается реализация 18 инвестиционных проектов.

Предполагается, что резиденты зоны территориального развития будут иметь право воспользоваться мерами государственной поддержки в соответствии с действующей нормативной правовой базой, в числе которых предоставление налоговых льгот в соответствии с Налоговом кодексом Российской Федерации [6] и законами Забайкальского края (от 27 февраля 2009 года № 148–ЗЗК «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае» [7], от 20 ноября 2008 года № 72–ЗЗК «О налоге на имущество организаций» [8], от 17 октября 2008 года № 61–ЗЗК «О снижении ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков в части сумм налога, зачисляемых в бюджет Забайкальского края» [9]);



Рис. 1.1. Зоны территориального развития Забайкальского края

Границы зон, как и выбор их месторасположения и специализации деятельности, представляются нам несколько умозрительным и мало увязанным с основными проектами развития. Эффективность (экономическая, социальная и экологическая) данных территориальных проектов в стратегии не обсуждается, даже в самом общем виде.

Далее следую общие положения о развитии традиционных отраслей экономики края и отраслей территориальной инфраструктуры.

Несмотря на значительный качественный рост документа в целом (по сравнению с ранее принимаемыми), он все же остается недостаточно обоснованным, не очевидна его результативность и реализуемость, отсутствует прогнозная база (за исключением демографических ожиданий).

Разработка другого стратегического документа – схемы территориального планирования края в значительной степени устранило недостатки документа целеполагания.

Схема территориального планирования Забайкальского края разрабатывалась авторским коллективом ОАО «Гипрогор» и ООО «НИПИТЕРПЛАН» как вертикально-интегрированная система документов территориального планирования, которые могут обеспечить преемственность и согласованность принимаемых градостроительных решений [10].

С правовой точки зрения вертикально-интегрированная система документов может быть подготовлена в виде: Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, Схемы территориального планирования городской агломерации (как части территории субъекта Российской Федерации п.2 статьи 14 ГрК РФ) и генерального плана городского округа – административного центра субъекта Российской Федерации и генеральных планов поселений в составе городской агломерации. Также может идти речь о схемах территориального планирования муниципальных районов, если их территории полностью включены в состав городской агломерации. Кроме того, на наш взгляд возможна подготовка некоторого обобщенного аналитического документа, предшествующего разработке документов территориального планирования, который бы исследовал территориальные особенности и возможности применительно ко всем перечисленным объектам. Такой документ, назовем его условно «аналитический доклад», необходим для формирования единой концепции градостроительного развития субъекта Российской Федерации, его метрополии и прилегающих к ней территорий (возможно формирующих агломерацию). Обобщенное название проекта, как вида работ, получил название – «Стратегия развития территории субъекта Российской Федерации и его центральной части».

Содержательно в документах различных уровней должны присутствовать разделы предопределяющие состав градостроительных решений на последующих стадиях планирования. Например, в составе предложений аналитического доклада обозначается будущая планировочная структура территории субъекта Российской Федерации, с особенностями (детализацией) применительно к территории формирующейся агломерации и основными транспортными связями между транспортной системой субъекта и его метрополии (основные транспортные выходы). Могут быть сформулированы предложения по составу базисных объектов социально-экономической деятельности, формирующих агломерацию, размещаемых в пределах метрополии и на прилегающих к ней территориях. Может быть, до некоторой степени, детализирован планируемый каркас агломерационного расселения (включая процессы субурбанизации).

В составе аналитического доклада, можно рассмотреть предложения по оптимизации системы территориальной организации местного самоуправления (а при необходимости и административно-территориального деления) в пределах формирующейся агломерации.

Итогом аналитического этапа разработки вертикально-интегрированной системы документов территориального планирования должно стать определение роли региона и его метрополии в мировом, государственном, субрегиональном (в пределах федерального округа) и региональном аспектах. Столь широкая постановка вопроса о роли территорий, на наш взгляд оправдана тем, что многие субъекты Российской Федерации, как и столичные города, являются узловыми элементами мировых и территориальных транспортных систем и систем расселения. Особенно это актуально для приграничных территорий, где есть выходы транспортных систем России на транспортные системы сопредельных государств.

Формулирование этих и подобных градостроительных решений на аналитической стадии разработки системы документов, после соответствующего их предварительного обсуждения и согласования всеми заинтересованными субъектами территориального планирования, позволяет приступить к параллельной подготовке документов всех уровней. Это особенно важно, так как в организационном плане параллельная, а не последовательная методика подготовки разноуровневых документов позволяет согласовывать принимаемые в них решения, непосредственно в процессе подготовки, а не на последующих стадиях, что значительно упрощает и удешевляет технологические процедуры.

При подготовке схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (на основе согласованного аналитического доклада) в ее составе разрабатываются разделы, касающиеся вопросов формирования агломерации и связанные с ними контекстно вопросы развития метрополии. Безусловно, это укрупненные решения в масштабе материалов схемы территориального планирования региона либо их схематическая детализация.

Например, в составе схемы территориального планирования региона уместно рассмотреть вопросы о формировании (развитии) агломерации с точки зрения размещения базисных объектов социально-экономической деятельности, установления между ними агломерационных связей, обусловленных перемещениями населения, транспортными грузовыми потоками и сетевыми элементами инженерной инфраструктуры. Здесь же могут быть сформулированы предложения по составу материалов документов территориального планирования нижних уровней, которые обусловлены общими положениями документа регионального уровня. В обосновании схемы территориального планирования региона уместна постановка вопроса об исследовании закономерностей (включая предысторию) формирования метрополии и агломерации и вопроса о прогнозируемых вариантах их развития в общерегиональном контексте. Глубина раскрытия этих вопросов зависит от того значения, которое имеют эти территории в регионе и субрегионе. Например, для Новосибирской области и для Амурской области эти вопросы, очевидно, не решаются одинаково.

При подготовке схемы территориального планирования агломерации (естественно при более крупном масштабе картографических материалов) решаются вопросы развития входящих в ее состав муниципальных образований, включая метрополию. Здесь уместно говорить о параллельной подготовке схем муниципальных районов (если агломерация охватывает один или несколько муниципальных районов) и генеральном плане административного центра региона. Вопрос о параллельной подготовке генеральных планов отдельных поселений, входящих в состав агломерации, так же может быть актуален.

Есть у данного документа еще одна особенность. В большинстве случаев базисные объекты социально-экономической деятельности, формирующие агломерацию, относятся к объектам федеральной компетенции (высшие профессиональные образовательные учреждения, учреждения Российской академии наук и их комплексы; мультимодальные логистические узлы, включающие объекты железнодорожного транспорта; зоны свободного предпринимательства с особым экономическим статусом и т.п.). Поскольку субъект Российской Федерации не может принимать плановых решений по размещению таких объектов, он должен адресовать предложения по их размещению федеральным органам власти при подготовке соответствующих федеральных документов территориального планирования.

Особая роль схемы территориального планирования формирующейся городской агломерации, заключается еще и в том, что она определяет способы решения целеполагающих политических задач. Например, она позволяет решить путем территориального планирования вопросы объединения усилий органов власти всех уровней по обеспечению инновационного характера развития центральной части каждого региона (как имеющей наилучшие в регионе условия и необходимый ресурсный потенциал для изменения вектора развития).

Все перечисленные моменты определяют цели и задачи территориального планирования, формулируемые в данном документе и его содержание с безусловной опорой на нормы градостроительного законодательства.

Особое место в схеме территориального планирования формирующейся городской агломерации занимает раздел, посвященный вопросам определения базисных объектов социально – экономической деятельности, их размещению и параметрам. Выбор объектов (включая их экономическую специализацию), как основных точек экономического роста и центров притяжения населения, определяет будущий социально-экономический потенциал территории. Размещение объектов задает структуру планируемого расселения и определяет социально-экономический потенциал существующих и новых центров расселения (города – административного центра и пригородных населенных мест).

Очевидно, что именно на этом этапе могут быть сформированы основные агломерационные связи, формирующие крупные комплексы: научно-образовательные, инновационно – производственные, туристско-рекреационные, транспортно – логистические и т.д. На этом этапе могут быть определены принципы формирования будущих территориальных экономических кластеров и границы особых экономических зон.

На этих этапах станут очевидными социально-экономические перспективы муниципальных образований (в том числе и их будущие бюджетные потенциалы) и могут быть сделаны выводы о необходимости и целесообразности территориальной реорганизации местного самоуправления (изменения границ территорий муниципальных районов, городских округов и поселений).

В контексте действующего законодательства данный раздел содержит предложения по вариантам территориального планирования развития городской агломерации.

Предложения по мероприятиям территориального планирования, как уже было отмечено, распадаются на три части: блок предложений, рекомендуемых для включения в документы территориального планирования федерального уровня; блок планируемых мероприятий (в пределах компетенции субъекта Российской Федерации) и блок предложений, рекомендуемых для включения в документы территориального планирования местного уровня. Естественно, что в утверждаемой части документа, не должно содержаться мероприятий по территориальному планированию, касающихся размещения объектов капитального строительства федерального и местного значения.

Органическая связь между схемой территориального планирования городской агломерации, генеральным планом метрополии и генеральными планами пригородных поселений возникает при решении многих вопросов не связанных с размещением базисных объектов социально-экономической деятельности.

В этом смысле весьма интересен вопрос о пригородном расселении, обусловленном процессами субурбанизации (под субурбанизацией мы понимаем здесь, прежде всего, переселение горожан в пригородные сельские населенные пункты и дачные поселки, в том числе и в связи со строительством вторых жилищ). Очевидно, что эти процессы протекали весьма активно на протяжении последних 40 лет. В результате сформировались обширные зоны субурбанизации, которые продолжают довольно стихийно (несмотря на предполагаемую законом планомерность) разрастаться.

В этих зонах нарастают новые градостроительные проблемы, которые имеют серьезные социальные и экономические последствия. Развитие зон субурбанизации не может рассматриваться отдельно при подготовке генерального плана метрополии, поскольку они находятся за границами города и при подготовке генеральных планов пригородных поселений, поскольку не ясна перспектива миграции горожан в пригороды. Схема территориального планирования городской агломерации является объединительным целеполагающим документом, который может моделировать субурбанизационные процессы за пределами компетенции органов местного самоуправления.

Рассматривая решения по формированию зон субурбанизации в схеме территориального планирования городской агломерации, мы не только планируем перспективное пригородное расселение, но и решаем ряд сопутствующих проблем. Например, вопросы транспортной доступности зон субурбанизации при маятниковых миграциях (утром в город, вечером из города); вопросы развития коммунальной инфраструктуры, вопросы социальной адаптации горожан, постоянно проживающих в сельской местности и занятости селян в условиях неизбежно трансформирующегося образа жизни (с сельского на городской).

Значимость данного раздела весьма велика, потому, что реальный уровень процессов субурбанизации затрагивает до 30 – 45 % городского населения (особенно в городах с ограниченными территориальным возможностями для размещения малоэтажного индивидуального жилья).

Таким образом, зоны субурбанизации, скорее всего, должны быть обоснованы в схеме городской агломерации на уровне локальных крупномасштабных решений, которые могут быть легко преобразованы в решения генеральных планов пригородных поселений.

Другим актуальным решением может стать создание инновационно-производственных кластеров, распределенных по территории городской агломерации. Например, такой кластер (технопарк) может быть расположен в метрополии и в ряде пригородных населенных пунктов. При этом в городе располагается центральный офис, прочно связанный с местным научно-образовательным комплексом, а в пригородных населенных пунктах формируются инновационные технополисы, осуществляющие внедрение новых технологий (получение промышленных образцов и т.п.).

Очевидно, что подобные решения значительно упрощают технологию градостроительного проектирования на федеральном и местном уровне, позволяют экономить финансовые и интеллектуальные ресурсы.

Особо следует подчеркнуть важную роль схемы территориального планирования городской агломерации при реализации принципа дополнительности в обосновании градостроительных решений. Выражается он в том, что конкретизация размещения агломерационных объектов позволяет получать дополнительную информацию о параметрах планируемого развития территории и размещаемых объектах капитального строительства. Например, при обосновании решений по развитию региональной электроэнергетики в составе схемы региона планируемое электропотребление на территории городской агломерации оценивается по укрупненным нормативам. Схема территориального планирования городской агломерации дает уточненный прогноз электропотребления и территориальное распределение системных потребителей, в генеральных планах эти параметры уточняются в деталях и мы получаем завершенную схему развития системы электроснабжения городской агломерации. Это в значительной степени упрощает последующие процессы отраслевого планирования развития электроэнергетики и подготовку соответствующих документов по их реализации: инвестиционных программ энергетических предприятий, комплексных программ развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований и т.п.

Даже неспециалисту очевидны все преимущества, которые получают субъекты Российской Федерации, разрабатывающие свои документы территориального планирования в предложенной вертикально-интегрированной системе.

Апробация изложенного подхода впервые была произведена при участии авторов данного раздела на территории Забайкальского края. В настоящее время подготовленные документы территориального планирования находятся в стадии обсуждения (некоторые на уровне концепций) и согласования.

Очевидно, что рассмотренный подход к организации территориального планирования имеет природу, весьма соотносимую с природой мезуровневого стратегического плана. Более того, внимательное изучение материалов Схемы территориального планирования Забайкальского края и Читинской городской агломерации показывает, что в их составе имеются материалы стратегического плана в их классической форме. Рассмотрим в этом ключе содержание материалов по обоснованию проекта Схемы территориального планирования Забайкальского края. Это довольно внушительный (более 800 страниц) научный труд, включающий 3 тома. В первом томе исследуется состояние территории края в исторической ретроспективе, ее использование человеком в своей жизнедеятельности и природа ограничений, препятствующих такому использованию. Во втором томе содержится анализ комплексного развития территории края и размещение объектов капитального строительства на его территории. Исследуется социально-экономическое положение края. В третьем томе обосновываются решения задач территориального планирования, включая разработку вариантов территориального развития края. Затем следуют предложения по территориальному развитию.

Именно пятая глава материалов представляет собой основу стратегического плана в составе схемы территориального планирования. В этом разделе содержится факторный анализ, SWOT-анализ, анализ ключевых проблем, определяются точки роста и соответствующие им зоны опережающего развития, разрабатываются сценарии территориального развития края, определяются основные стратегические направления развития территории края в посткризисный период и в отдаленной перспективе, рассматриваются особенности развития территории края с учетом его трансграничного положения, определяются основные направления реализации стратегии развития края. Далее исследуются варианты территориального развития по секторам экономики: первичный, вторичный и третичный (по А.Фишеру и К.Кларку), рассматриваются вопросы интенсификации сельскохозяйственного производства и размещения сельскохозяйственных предприятий. Исследуются предпосылки развития города Читы, как международного культурно-делового и туристского центра и формирование региональных подцентров перспективного развития. Далее даны предложения по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления в увязке с территориально-кластерной моделью развития региональной экономики, охватывающей практически все населенные пункты края. Отдельно рассматривается формирование зон с особым экономическим статусом, связанным с трансграничным положением края.

Имеется раздел по организации проектного управления развитием территорий.

Завершается глава рассмотрением сценариев развития края, как комбинации территориальных кластеров экономического развития. Исходными данными для оценки результатов социально-экономического развития по предложенным сценариям служила динамика производства валового регионального продукта (ВРП) в Забайкальском крае, рассчитанная органами государственной статистики.



Таблица 1.1


Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11


База данных защищена авторским правом ©nethash.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал